2017-12-26 00:00:00 來源： 點(diǎn)擊：2820 喜歡：0
最近一段時間，PPP項(xiàng)目領(lǐng)域接連迎來重磅文件：
11月10日，財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》，要求各級財政部門對新申請納入項(xiàng)目管理庫的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，清退不合格項(xiàng)目。
11月17日，國資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》，從嚴(yán)格規(guī)模控制、嚴(yán)肅責(zé)任追究等方面來防范央企參與PPP的經(jīng)營風(fēng)險。
11月28日，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》，鼓勵民營企業(yè)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，加大民間資本PPP項(xiàng)目融資支持力度。
PPP模式，即政府與社會資本合作的英文縮寫。截至2017年9月末，全國PPP綜合信息平臺中的入庫項(xiàng)目合計14,220個，累計投資額17.8萬億元。PPP勢頭這么猛，為何最近三部委要接連發(fā)大招？新政策會對PPP領(lǐng)域產(chǎn)生怎樣的影響？為此采訪了有關(guān)專家。
財政部：管住“項(xiàng)目庫”，消除地方隱形債務(wù)風(fēng)險
中國財政科學(xué)研究院副院長白景明認(rèn)為，三部委集中發(fā)布文件打出“組合拳”，目的在于規(guī)范PPP發(fā)展，消除風(fēng)險隱患，激發(fā)民間資本活力。
先看財政部，大招是管住“項(xiàng)目庫”，消除地方隱形債務(wù)風(fēng)險。根據(jù)規(guī)定，未入庫的項(xiàng)目，原則上無法使用發(fā)改委安排的財政撥款，后期也無法通過發(fā)行企業(yè)債券募集資金。所以，管住了中央、省、市三級的“項(xiàng)目庫”，就是管到了根子上。
近年來，一些地方政府泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。
“一個縣的項(xiàng)目資金就能上百億，一個省上千億，全國算下來幾十萬億，如果管控不當(dāng)，地方債務(wù)風(fēng)險會急劇上升。”白景明說，規(guī)范項(xiàng)目庫管理，進(jìn)一步細(xì)化“入庫”識別標(biāo)準(zhǔn)，就是防止不合格項(xiàng)目渾水摸魚。
針對當(dāng)前部分PPP項(xiàng)目融資不到位、開工落地難，以及社會資本未實(shí)際出資或未按規(guī)定足額出資，社會資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，推高項(xiàng)目杠桿率等問題，財政部明確，社會資本的股份不得由第三方代持。專家指出，這是確保社會資本選擇程序的嚴(yán)肅性、公正性，夯實(shí)社會資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任。
針對當(dāng)前部分項(xiàng)目通過所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項(xiàng)目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，此次財政部明確要求，政府付費(fèi)應(yīng)在項(xiàng)目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排，防止為多上項(xiàng)目將財政支出責(zé)任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導(dǎo)致代際失衡，同時也防止將財政支出責(zé)任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實(shí)現(xiàn)早期退出。
國資委：進(jìn)一步降企業(yè)杠桿，管控債務(wù)風(fēng)險
再看國資委，大招是給央企參與PPP設(shè)“上限”、拉“紅線”。
這兩年，央企在PPP領(lǐng)域非常生猛。比如，今年3月，中國電建與成都市建委簽署合建成都軌道交通18號線工程協(xié)議，投資總額約人民幣347億元，就創(chuàng)下了目前全國城軌領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的投資額最高紀(jì)錄。有數(shù)據(jù)顯示，截至11月29日國有企業(yè)的PPP項(xiàng)目達(dá)到3027個，占所有成交數(shù)量的53.31%，成交金額近6.3萬億元。
而此次國資委在文件中要求，各中央企業(yè)高度關(guān)注PPP業(yè)務(wù)對企業(yè)財務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響，要“量力而行”，對PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限。特別是明確提出，納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計對PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。
此外，還要求央企加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)部的風(fēng)險隔離，即資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近兩年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目。不得通過引入“名股實(shí)債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔(dān)過多風(fēng)險。嚴(yán)禁非投資金融類子公司參與僅為項(xiàng)目提供融資、不參與建設(shè)或運(yùn)營的項(xiàng)目，等等。
白景明認(rèn)為，PPP項(xiàng)目投資金額大、回報期長，部分項(xiàng)目操作也有待規(guī)范。“就像一個家庭買房子，一下子買好幾套，占壓資金甚至貸款按揭，可房租遲遲收不回來，會引致比較嚴(yán)重的財務(wù)風(fēng)險。潑點(diǎn)冷水，讓央企冷靜冷靜，很必要。有助于央企進(jìn)一步管控債務(wù)風(fēng)險、降低企業(yè)的杠桿率。接下來央企參與PPP項(xiàng)目精耕細(xì)作，追求質(zhì)量效益，有效規(guī)避風(fēng)險。”
發(fā)改委：鼓勵為民企開“綠色通道”，將建PPP信用記錄
發(fā)展改革委此次在鼓勵民間資本參與PPP方面，拿出了很多有針對性的實(shí)招細(xì)招。
比如，針對以一些地方政府PPP項(xiàng)目“不帶民企一起玩”的問題，通知再次強(qiáng)調(diào)，除國家法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項(xiàng)目。在制定PPP政策、編制PPP規(guī)劃、確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案時，注重聽取民營企業(yè)的意見，充分吸收采納民營企業(yè)的合理建議。對民間資本主導(dǎo)或參與的PPP項(xiàng)目，鼓勵開通前期工作辦理等方面的“綠色通道”。鼓勵結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，依法依規(guī)出臺更多的優(yōu)惠政策。
“以往一些地方政府把前景好的PPP項(xiàng)目都給了國企，風(fēng)險不確定的給民企，厚此薄彼，讓民企寒了心。”白景明說，此次發(fā)改委的文件糾正了以往“一碗水端不平”的做法，是對民間資本的暖心之舉。
此外，一些民企對PPP項(xiàng)目猶疑不決，是因?yàn)榻陙硪恍┑胤秸S意改變約定，“新官不理舊賬”。此次發(fā)改委表示，將建立健全PPP項(xiàng)目守信踐諾機(jī)制，PPP項(xiàng)目各方的信用記錄，將納入全國信用信息共享平臺供各部門、各地區(qū)共享，并依法通過“信用中國”網(wǎng)站公示。將嚴(yán)重失信責(zé)任主體納入黑名單，并開展聯(lián)合懲戒。“這個責(zé)任主體既包括企業(yè)，也包括地方政府。這一條很給力，是給民企的‘定心丸’。”白景明說。
“三部委三個文件互為支撐，效果1+1+1>3。”白景明認(rèn)為，財政部通過強(qiáng)化準(zhǔn)入管理，能提高PPP的質(zhì)量，規(guī)避風(fēng)險；國資委、發(fā)改委的兩個文件，一個“限”一個“促”，既防止央企消化不良、積聚風(fēng)險隱患，同時拓寬民企投資渠道，進(jìn)一步提升PPP市場的活力。這三個文件從中產(chǎn)期看，會對我國基礎(chǔ)設(shè)施建和公共服務(wù)改善，起到積極意義。
“三部委文件力度很大，PPP為此遭遇冷靜期甚至陣痛期都是可能的。但必須堅(jiān)持用有效的機(jī)制制約政府投資沖動，讓政府和企業(yè)在博弈過程中形成合理的市場規(guī)則。無論是哪一方，都必須在新的PPP制度框架下，尋找新的定位和利益平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)共贏。”
白景明認(rèn)為，整體上看，民資在PPP領(lǐng)域當(dāng)配角，是前期受央企“擠壓”所致，如果央企“讓出”空間、政府給出“便利”，民間投資將釋放出更強(qiáng)大動力。很多民生領(lǐng)域還存在公共服務(wù)短板，比如幼教、托老等，需要相關(guān)管理部門加快改革，拆除對民間資本的隱形門檻，讓PPP施展開拳腳。
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